第 2 章 财政支出规模与结构

本章核心问题：政府越花越多的钱从哪来、花到哪去？财政支出为什么在几乎所有市场经济国家里持续增长？政府花钱没有利润这个底线，那用什么办法判断一笔支出花得值不值？

本章脉络

财政支出有两个观察维度——规模（占总产出的比重）与结构（钱在不同用途间的分布），本章各回答一个总问题。规模之问的最早观察者是德国经济学家瓦格纳：他在 19 世纪下半叶目睹德国工业化进程时注意到，人均收入越提高，财政支出的相对规模越扩张，1883 年前后他将此表述为「国家活动的扩张法则」，后人称为瓦格纳法则。这个法则刺激了一个多世纪的经验研究——20 世纪主要发达经济体的政府支出占 GDP 比重从普遍低于 10% 涨到 40% 上下，方向上印证了瓦格纳——但对「为什么增长」的解释展开成了四种相互竞争的理论：需求侧的社会演进（瓦格纳）、危机驱动的棘轮（皮库克与威斯曼，1961，用英国 1890—1955 年数据提出置换效应）、发展阶段的更替（马斯格雷夫与罗斯托）、供给侧官僚的预算冲动（尼斯坎南，1971）。结构之问则与国家职能直接挂钩：支出结构是国家职能的账面投影，中国从「以经济建设费为主」转向社会文教与行政支出比重上升，本身就是政府职能重心迁移的记录。第三个问题——效益——来自财政支出与私人支出的一个根本差别：企业花钱有利润这个统一标尺，政府花钱没有。这个问题 1844 年就有人认真对待：法国工程师杜比伊在评估桥梁工程时提出，一项公共工程的效益应以使用者愿意支付的价格总和来度量，而非实际收取的通行费——这正是消费者剩余思想的源头，也是成本—效益分析的起点；此后最低费用选择法与公共定价法分别处理「效益无法货币化」与「效益体现在价格上」的两类场合。三条线索在本章的编排是：概念部分先给支出的经济分类（购买性与转移性）这个结构性底座，再进入三种效益评价工具；问题与分析与综合论述处理分类与规模增长的理论；「规模会一直涨下去吗」的争论留到章末局限与后续。

核心概念

购买性支出

按照经济性质分类，财政支出可以分为购买性支出和转移性支出。购买性支出是指政府购买商品和服务的开支，包括购买进行日常政务活动所需的或用于国家投资所需的商品和服务的支出，它体现的是政府的市场性再分配活动。购买性支出所占的比重越大，财政活动对生产和就业的直接影响就越大，通过财政所配置的资源规模也就越大；购买性支出占较大比重的财政活动，执行资源配置的职能较强。

这个分类之所以是全章的地基，是因为它把第 1 章的职能理论翻译成了支出科目：购买性支出（修路时雇的工人、买的钢材，发工资的公务员，采购的设备）对应资源配置职能——政府像市场参与者一样用钱换取商品和服务，直接消耗并调动社会资源；转移性支出（养老金、补贴、利息）对应收入分配职能——政府一手收进、一手送出，自己不消耗任何资源。两条线索的宏观含义不同：购买性支出直接计入总需求并拉动生产与就业，是财政政策的「油门」；转移性支出只改变钱包的归属，其总需求效应要经过受益者的消费倾向这个中间环节（经济学上有名的悖论是，转移性支出对需求的即时拉动可能反而低于等额购买性支出——凯恩斯甚至半开玩笑说把钞票埋进废矿再雇人挖出来也有就业效果，说的就是这个传导链条）。看一个国家财政的「性质」，先看两类支出的比重：基础设施建设高峰期的中国、军费高企的战时经济，购买性支出占绝对主导；福利国家的瑞典、养老金支出庞大的老龄化社会，转移性支出过半。这一比重的长期变化因此成为判断政府角色演变的账面证据。

转移性支出

转移性支出指政府资金无偿的、单方面的转移，主要有补助支出、捐赠支出和债务利息支出，它体现的是政府的非市场性再分配活动。转移性支出所占比重越大，财政活动对收入分配的直接影响就越大；转移性支出占较大比重的财政活动，执行收入分配的职能较强。

转移性支出为什么必然「无偿、单方面」？因为它买的不是商品，而是改变收入格局本身。这决定了它有两个与购买性支出完全不同的分析性质。第一，它对收入分配的影响是直接的、可计算的：把养老金、低保、各类补贴的受益分布拉出来，就是财政「劫富济贫」效应的明细账——这也是为什么福利国家的转移性支出比重高，其基尼系数在税收与转移支付调整前后的降幅也显著大于低福利国家。第二，它的经济效应充满争议：补贴会改变行为——价格补贴压低受补贴品的相对价格，可能诱发过度消费或套利（历史上的粮油补贴变票证、近年一些地区的农机购置补贴引发「补贴机」刷单），转移与税收的交互还可能改变劳动供给（高福利国家关于「依赖陷阱」的争论）。所以转移性支出的评估从来不问「花了多少」，而问「是否给到了目标人群、是否改变了不该改变的行为」，这正是它比购买性支出更难评估的原因，也是第 3 章社会保障支出要展开的主题。债务利息是转移性支出中最容易被忽略的一项：它不买任何东西，纯粹是过去赤字留给今天的分配义务，规模随利率与债务余额水涨船高——美国联邦财政的利息支出已超过军费（2024 年前后，以最新公布为准），这是理解国债问题（第 6 章）与财政平衡问题（第 8 章）如何互相咬合的入口。

政府采购制度

政府采购制度是指中央政府、地方政府及法律规定的其他实体以法定方式向社会采购物资、工程或服务，并对采购过程进行监督管理的一种控制制度。它具有公开性、公正性、竞争性的特点，其中公平竞争是政府采购制度的基石。制度主要包括采购计划的制定和审批、采购程序的管理和监督、采购效果的审计和检查等。

把「政府买东西」上升为一套法定制度，其动力来自第 1 章讲过的代理问题：采购官员花的是纳税人的钱，买贵了买错了自己不直接受损，却可能从供应商那里获得私利——合谋、回扣与「关系户中标」由此而生。制度的解法是用程序竞争替代关系竞争：公开招标把采购决策放在供应商的竞价之中，谁能以更低价格、更高质量供货由规则而非人情决定。它的制度史很长——英国 1782 年设立文具局统一采购政府办公用品，是近代政府采购制度的起点；美国 1949 年颁布统一的武装部队采购条例；转折性的国际规则是 GATT 东京回合达成的《政府采购协议》（1979），把这一领域纳入了国际贸易纪律。中国于 1996 年在深圳等地试点，2002 年通过《政府采购法》（2003 年 1 月 1 日施行），并于 2007 年正式申请加入 WTO《政府采购协议》，谈判至今。制度提效的机制可以分三个层次看清：对财政部门，它硬化预算约束、降低交易费用；对采购实体，招标竞价迫使其优中选优；对采购实体与供应商的关系，公开竞争把原来的「合谋型博弈」改造成「囚徒困境型博弈」——在一次性或弱重复的公开招标下，供应商之间互相举报对方与官员的交易反而成为占优策略，腐败的维系成本陡然上升。当然，博弈论的警告同样适用：只要供应商集团足够稳定、重复博弈足够多，合谋可以重新形成（围标、陪标就是它的形态），这正是各国不断修法（中国 2014 年修法引入竞争性磋商等方式、强化电子化采购）的原因。

成本—效益分析法

成本—效益分析法是指针对政府确定的建设目标，提出若干实现目标的方案，详列各方案的全部预期成本和全部预期效益，通过分析比较，选择最优政府投资项目的一种分析方法。它包含两个过程：政府确定备选项目和方案；选择方案和项目。运用的关键在于如何确定项目的效益、成本和贴现率；一般原则是选择支出既定情况下净社会效益最大的项目，多用于政府投资项目评价。

这套方法的来历与私人投资的账目完全不同，值得讲清楚。企业算账只需比较现金流，因为价格已经把社会价值标出来了；公共工程的麻烦在于它的产出多数不经过市场——一座桥省下的时间、一条防洪堤避免的损失，没有现成的价格。杜比伊 1844 年的论文《公共工程效用的度量》正是为解决这个评估难题而写：他主张用使用者「愿意支付」的最大代价来度量效益，哪怕政府实际收费为零——愿意支付与实际支付之差（消费者剩余）就是工程的社会效益。这个思想在 20 世纪被制度化：美国 1936 年《防洪法》要求联邦水利工程只有在「效益超过成本」时才可立项，成本—效益分析自此成为法定程序，二战后推广到交通、水利、卫生、环境项目。方法上有两个关节点决定了结果的公信力。其一是效益与成本的边界：外溢效益要不要计入、副作用算不算成本，边界画在哪里常常决定项目生死。其二是贴现率：跨期几十年的项目，远期效益折现后对贴现率极端敏感——气候变化经济学把这一点推向极限，斯特恩 2006 年报告用低贴现率得出「立即大规模减排」的结论，诺德豪斯用市场化贴现率得出温和得多的路径，两套计算的分歧不在数据而在伦理参数的选择。所以使用成本—效益分析要记住它的适用前提：效益可货币化、成本可列明、贴现率可辩护；三者缺一，结论就成了「数字化的拍脑袋」。

最低费用选择法

最低费用选择法一般不用货币单位来计量备选财政支出项目的社会效益，只计算每项备选项目的有形成本，并以成本最低为择优标准。运用时首先提出多种备选方案，计算各方案的有形费用并按费用高低排序，供决策者选择。这种方法适用于事业单位的支出评价。

这个方法是为成本—效益分析的死区设计的：义务教育、国防指挥系统、疾病防控——这些活动的效益要么根本不进市场，要么货币化会立刻招致伦理抗议（「一条人命值多少钱」）。既然效益给不出可信的数字，就退一步固定「效果必须相同」这个前提，只在成本上比：同一教学目标的两种师资配置、同一防疫目标的两种接种方案，选花钱最少的。它的适用范围因此有两个刚性的边界：效果必须同质或差距可以忽略（若是修桥与修隧道的比较，效果差异巨大，只看费用就是自欺）；效益差异必须确实无法货币化（如果效益其实可以估值，绕过它反而损失信息）。实践中它最常见的形态是「目标—手段」清单：先由政治程序或上级部门固定目标与质量标准，再由专业人员用工程与运筹方法压缩成本——军队装备采购的同型比价、公共卫生的同效方案比选、学校布局的覆盖成本测算，都是这个逻辑。它与成本—效益分析合起来覆盖了政府项目评估的主要场景：能定价的用前者，不能定价但效果可比的用后者；两个都不适用的（如基本人权保障项目），评估只能诉诸政治程序与社会共识——这不是分析工具的失败，而是提醒我们财政决策的最后仲裁者本来就是公共选择。

公共定价法

公共定价法是指政府对公共企业生产的商品和服务定价，或政府对私人部门定价的管制。它包括两个方面：一是纯公共定价，即政府直接制定自然垄断行业的价格；二是管制定价（价格管制），即政府规定竞争性管制行业（如金融、农业、教育和保健等行业）的价格。目的不仅在于提高整个社会资源的配置效率，更重要的是使这些物品和服务得到最有效的使用，提高财政支出的效率。公共定价法包括平均成本定价法、二部定价法和负荷定价法。

为什么自来水、电网、燃气这些行业躲不开政府定价？因为它们是自然垄断：管网铺设的固定成本巨大而边际成本极低，两家公司重复铺网在经济上荒谬，于是市场上只有一家供给者，没有竞争约束的垄断定价会把价格抬到远超成本的水平——价格机制在这里不是失灵于「没有信号」，而是失灵于「信号可以被操纵」。政府定价因此成为竞争的替代品，而定价公式本身就是一组经济学权衡。若按边际成本定价（理论上最有效率），边际成本低于平均成本的企业必然亏损，亏损要靠财政补贴填——效率目标与财政负担直接冲突；平均成本定价（价格=平均成本，企业不亏不赚）放弃了部分效率换来自我平衡；二部定价（固定月费+按量费）是折中的杰作：用固定费回收固定成本，用接近边际成本的用量价回收变动成本，兼具回收与效率，电话、自来水、燃气广泛采用——但它有一个分配副作用，固定费对低收入家庭是累退的，很多城市因此对低保户减免基本费。负荷定价则处理需求的时间结构：电网高峰时段边际成本是靠昂贵的调峰机组满足的，峰谷差价把部分需求挤到低谷，等效于省掉投资（中国 2012 年起全面推行居民阶梯电价，工商业峰谷电价更早，都是负荷定价的应用）。公共定价的现实难点在于信息：政府要定价，就需要知道企业真实的成本，而成本信息恰恰握在被定价的企业手里——「规制俘获」的研究（斯蒂格勒 1971 年关于管制由产业需求产生的经典论文）提醒我们，定价听证会上的每一个「合理成本」，都是各方利益在程序里的较量。

问题与分析

政府的钱花在哪儿？——按国家职能的分类与它记录的变迁

按费用类别所做的分类，也就是按国家职能所做的分类。国家的职能包括经济管理职能和社会管理职能，财政支出据此可分为经济管理支出与社会管理支出。我国依据国家职能的划分，传统上将财政支出区分为五大类：经济建设费、社会文教费、国防费、行政管理费、其他支出。

按国家职能分类的价值在于它是政府行为的「账面自画像」：对一个国家的支出结构作时间序列分析，能揭示该国职能重心的演变；对若干国家同一时期的支出结构作横向比较，能揭示各国职能的差别。中国经济建设费长期是最大支出项目，改革开放以来其比重不断下降，而社会文教费、行政管理费比重上升——数字背后是「政府从生产者退回公共品提供者」的职能转变（这一转变的机制在第 8 章财政平衡与 1994 年分税制改革的语境中还会重现）。要补一个口径说明：2007 年我国实行政府收支分类改革，支出分类改为「功能分类」与「经济分类」并行的新体系，旧的五大类口径此后主要用于历史比较；阅读统计年鉴时要注意新旧口径的衔接，否则时间序列会出现断点。

政府采购凭什么既省钱又防腐？——三个层次的效益机制

政府采购制度以公开招标、投标为主要方式选择供应商，从国内外市场为政府部门或所属团体购买商品或服务，具有公开性、公正性、竞争性，公平竞争是它的基石。它从三个层次上提高财政支出效益：

• 从财政部门自身的角度：有利于强化支出管理、硬化预算约束，在公开、公正、公平的竞争环境下降低交易费用，提高财政资金使用效率。
• 从采购实体（政府部门的代理人）的角度：通过招标竞价优中选优，采购实体将尽可能节约资金、提高所购货物工程和服务的质量。
• 从财政部门代理人与供应商关系的角度：招标投标把采购实体与供应商之间的「合谋型博弈」转化为「囚徒困境型博弈」，大幅减少共谋与腐败，避免供应商与采购实体是最大赢家、国家是最大输家的局面。

第三个层次最值得展开，因为它是博弈论在制度设计上的直接应用。腐败交易的前提是双方都能锁定共同利益且不受第三方举报的威胁；公开招标改变了支付结构——参与竞价的供应商越多，单个供应商与官员合谋的收益越低、被同行举报的风险越高，制度的「防共谋」能力不是靠道德号召，而是靠把举报变成占优策略。这也解释了制度的边界：供应商数量少、行业封闭、重复打交道的地方，串通招标（围标、陪标）仍会卷土重来，所以各国把扩大供应商库、电子化留痕、随机抽取评标专家作为持续的军备竞赛。三个层次合起来的结论是：政府采购制度提高的不是某个环节的效率，而是整个「花公款」环节的博弈结构。

综合论述

我国财政支出结构的问题与调整思路

（1）现状。 财政支出结构是各类支出占总支出的比重（支出构成），它直接关系到政府动员社会资源的程度，对市场经济运行的影响可能比支出规模的影响更大。一国支出结构的现状与变化，表明该国政府正在履行的重点职能及趋势。政府职能可简化为经济管理与社会管理两大类，支出相应形成经济管理支出与社会管理支出。随着社会主义市场经济体制确立，经济管理职能逐渐弱化、社会管理职能日益加强，经济建设支出比重持续下降。经济建设支出下降的原因有二：流动资金支出下降；基本建设支出下降。社会管理支出增长中合理与不合理因素并存：社会文教费的增长是合理的；行政管理费的增长不尽合理；行政支出内部结构发生不合理变化——个人经费增长快于公用经费增长。

（2）调整。 判断支出结构是否合理至少看两方面：该国所处经济发展阶段及该阶段政府追求的主要政策目标；各支出项目间的相对增长速度。我国处于社会主义初级阶段，经济增长是主要目标，从财政角度看实现可持续增长的主要政策工具是财政投资；而财政投资规模虽增、比重却持续下降，消费性支出比重过大且增长速度远超生产性支出，这将抑制增长。优化思路是两方面并进：按社会公共需要的先后次序合理界定支出范围；根据当前经济政策目标，在增量支出中逐步理顺生产性支出与消费性支出的比例关系。调整重点放在控制消费性支出的过快增长上，主要措施是在明确政府职能的前提下精简机构、控制行政机关人员、削减消费性支出。

这份论述的骨架——「职能决定结构、结构反证职能」——比它的具体政策建议更经得起时间检验。事实上它给出的诊断在后来的改革中逐一得到回应：2007 年的政府收支分类改革让「经济分类」可以单独监控人员经费与公用经费；2012 年起中央部门公开「三公经费」，行政消费性支出第一次暴露在公共监督之下；2013 年开始的机构改革与「只减不增」的编制承诺，直接对应「精简机构、控制人员」的处方；而 2018 年《关于全面实施预算绩效管理的意见》则把「效益」从论述变成了预算程序里的硬约束。读这段论述的正确方式不是背它的结论，而是体会它的方法：任何关于支出结构的判断，都要先问「这个国家处在什么阶段、政府此刻的任务是什么」，再问「各项目的相对增速是否与任务匹配」——脱离阶段谈比重，或脱离职能谈数字，都是空转。

财政支出为什么越花越多？——四种理论解释

财政支出增长似乎是市场经济国家经济发展中的一条规律。社会主义国家财政支出占 GDP 的比率在改革以前呈扩张趋势，改革时期有所下降——因为政府在尽力摆脱包得过多、统得过死的状况；一旦经济体制走上市场轨道并达到一定阶段，下降趋势理应中止并转向回升。理论界对支出规模增长趋势的解释主要有四种。

（1）政府活动扩张论（瓦格纳法则）。 随着人均收入提高，财政支出的相对规模随之提高。瓦格纳认为现代工业发展引起社会进步，社会进步必然导致国家活动增长，并把增长因素分为政治与经济两类：政治因素指工业化使市场关系复杂化，对商业法律和契约的需要增加，要求建立司法与治安组织，更多资源用于法律设施；经济因素指工业化推动都市化，人口密集产生拥挤等外部性问题，需要政府管理与调节。

（2）梯度渐进增长论（内外因素论）。 英国经济学家皮库克与威斯曼提出公共支出增长的内在因素与外在因素，并认为外在因素是支出增长超过 GDP 增速的主因。正常条件下，经济发展、收入上升，不变税率征得的税收随之上升，政府支出与 GDP 近乎线性增长（内在因素）；一旦发生战争等外部冲突，政府被迫提高税率而公众因危急时期容忍度提高而接受，同时公共支出「替代」私人支出、比重骤增；危机过后支出并不退回原位——战后总有大量国债要偿付，支出水平长期停留在一个新的台阶上。

（3）经济发展阶段论。 马斯格雷夫与罗斯托以发展阶段解释支出增长：早期阶段政府投资在社会总投资中占较高比重，为发展提供道路、运输、环境卫生、法律秩序及人力资本等社会基础设施；中期阶段政府投资继续，但只作为私人投资的补充；经济成熟后，公共支出从基础设施转向教育、保健与福利服务，且这部分增长大大快于其他支出和 GDP 增速，导致支出规模膨胀。

（4）官僚行为增长论。 尼斯坎南沿用理性经济人假设，认为官僚以机构规模最大化为目标——机构越大权力越大，财政支出因此不断扩张，甚至超出公共物品最优产出所需的水平。官僚机构通常垄断公共服务并掌握特殊信息，能使政治家相信其产出水平的社会收益较高，从而实现预算最大化；又因交易成本很高，拨款机构难以控制官僚行为。官僚机构以两种方式扩大预算：让政府相信其确定的产出水平是必要的；利用低效率的生产技术增加既定产出所需的投入（增加预算、附加福利、工作保障、减少工作负荷）。官僚行为从产出与投入两端迫使支出规模膨胀。

四种理论的解释对象其实各不相同，把它们读成互补而非互斥，才用得上：瓦格纳回答「长期为什么会涨」（需求随发展扩张），皮库克与威斯曼回答「为什么是一级一级台阶式的涨」（危机把公众的税收容忍度和支出基准一起抬上台阶再锁住），发展阶段论回答「涨的内容为什么会换」（从铁轨到大坝到养老金），尼斯坎南回答「供给方为什么推波助澜」（每个部门都有做大的动机）。对照数据可以检验各自的地盘：20 世纪 OECD 国家政府支出占 GDP 比重从约 10% 升至 40% 上下印证瓦格纳的长期方向；两次世界大战期间各国的支出跃升与战后不回落是置换效应的标准案例；老龄化社会医疗养老支出占比上升是阶段论的当代版本；而 1980 年代以后支出比重在部分国家停止上升甚至下降，则提示官僚扩张论只解释供给侧压力，真正落点仍取决于纳税人侧的约束——四种理论各管一段，这正是财政学教科书保留它们全部的原因。

局限与后续

支出增长理论及其政策讨论留下了几个至今没有盖棺的争论。

规模之争在 1980 年代转向了相反方向。滞胀与高税负的刺激下，供给学派与公共选择学派推动了一场全球性的「紧缩实验」：英国的私有化、美国的减税、新西兰的政府部门重构（新公共管理运动）——政府支出占比在若干国家停止上升，国企大规模退出，公共服务的合同外包成为常态。这批实验的成效评估本身成了研究课题：私有化在竞争性行业普遍改善绩效，在自然垄断行业则要求先造规制的笼子再放企业出栏；新公共管理引入的企业化考核被 2000 年代以来的研究指出会诱发指标博弈与目标错置。后来的共识倾向于「政府规模本身不是问题，支出质量与融资方式才是」——北欧国家以 50% 上下的支出占比维持着最高的政府信任与创新能力，说明瓦格纳法则描述的相关性背后，制度质量是关键的调节变量。

规则化约束是这场争论留下的最耐用遗产。1992 年《马斯特里赫特条约》为欧元区设定 3% 赤字与 60% 债务的参照值，德国 2009 年在基本法中写入「债务刹车」，瑞士、智利引入结构性平衡规则，中国 2014 年修订《预算法》并对地方债务实施限额管理（第 8 章详述）——财政支出从「由需求和政治过程决定」转向「由规则框定」，这是皮库克与威斯曼棘轮假说的制度反制：既然危机后的支出下不来，就在危机前给台阶装上限位器。

效益评估方法的边界也在被重新划定。成本—效益分析对「生命、健康、生态如何定价」的伦理争议没有终极答案（9/11 赔偿基金按受害者收入折算赔款引发的公平抗议、气候变化贴现率之争，都是案例），但方法仍在扩展：健康经济学用质量调整生命年（QALY）统一度量医疗干预的产出，环境经济学用影子价格给碳排放与生态服务定价；更重要的是随机对照实验把评估从「事前预测」改造为「事后验证」，财政支出的绩效第一次拥有了与医学同构的证据标准。对中国，这条线落在了预算绩效管理的制度里：花钱必问效、无效必问责已写入 2018 年以来的中央文件，本章的三种评价工具因此不再是书斋方法，而是预算程序中必须出示的文书。