明暗
第 3 章 财政与国际收支数据
本章核心问题：中国的「财政赤字」有几个版本？「宏观税负」为什么能从 13% 说到 30%？国际收支平衡表里那笔「净误差与遗漏」到底是谁的钱？
本章脉络
现代政府账簿的分级结构，来自一个技术难题：预算资金性质不同，混在一张表里会互相遮掩。英国 1860 年前后确立年度预算公开与审计院长（Comptroller and Auditor General）制度，金本位时期「经常项目平衡」是硬约束；凯恩斯革命之后，赤字从「记账失误」变成「政策工具」，于是需要一套能说明「借了多少、干什么用」的核算框架。1936 年《洛桑协定》之后国际联盟开始比较各国政府财政统计，二战后由 IMF 承接，形成今天的 GFS（政府财政统计手册）体系——它把政府分为「公共部门—一般政府—中央政府—地方政府」四个层次，就是为了让跨国比较不再被各国自定的口径牵着走。
中国的账簿是分头长出来的。1951 年起设预算会计，长期只有「一本账」；1993 年分税制改革启动、1994 年正式实施，中央与地方重新划分收入（增值税 1994 年起中央 75%、地方 25%，2016 年全面营改增后改为 50:50 并设过渡性基数返还；企业所得税与个人所得税 60:40），此后地方财政从「有收入无支出」变成「有支出无收入」，靠转移支付与后来的土地出让弥补。2010 年前后逐步形成完整的四本预算：一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。土地财政的兴起（2021 年国有土地使用权出让收入一度接近 8.7 万亿元，随后连续下滑至 2024 年的约 4.87 万亿元，财政部数据）与地方政府隐性债务的暴露，正是这套分账结构的产物。
国际收支核算同样晚。中国 1982 年才开始试编国际收支表，1996 年实现经常项目可兑换后按 IMF BPM5/BPM6 标准发布季度表；经常账户顺差在 2007 年一度达到 GDP 的 10% 左右，此后趋势回落，2024 年约在 GDP 的 3% 上下（外汇管理局数据，约占全球经常账户顺差总量的第二位）。这个数字的变化，本身就是一部从「出口与外资驱动」转向「内需与资本输出并重」的历史。
核心概念
中国的四本预算
| 预算 | 主要收入 | 主要支出 | 与 GDP 关系（近年量级） | 这一栏该看什么 |
|---|---|---|---|---|
| 一般公共预算 | 增值税、企业所得税、个人所得税、消费税等税收；非税收入 | 教育、社保就业、卫生健康、一般公共服务、债务付息 | 收入约 20%—22% | 官方赤字率出自这本账 |
| 政府性基金预算 | 国有土地使用权出让收入、车辆购置税、专项债收入 | 征地拆迁补偿、基建、债务还本 | 高峰期约 7%—8%，2024 年降至约 3.6% | 专项债在这里，但不计入官方赤字 |
| 国有资本经营预算 | 央企与地方国企利润上缴 | 国企改革、资本注入 | 约 0.5% 左右，规模小 | 调出至一般公共预算的比例近年提高 |
| 社会保险基金预算 | 企业与个人缴费、财政补贴 | 养老、医疗、失业、工伤待遇 | 收入约 9%—10% | 收支缺口靠一般公共预算补贴，补贴会重复计数 |
为什么要分清四本账：新闻里的「赤字率 3%」只描述第一本账。若把专项债、政策性金融工具、地方融资平台债务都算进来，同一年的「实际财政扩张」可以是官方赤字的 2—3 倍。两种说法都对，差别只在口径。
官方赤字与广义赤字
官方赤字按定义是
因此它不含地方政府专项债券、不含国债中作为「债务限额内滚动发行」的借新还旧部分、更不含企业性质的地方融资平台债务。常见的三个补充口径：
- 狭义一般预算赤字 + 新增专项债 + 特别国债：市场机构最常给「真实财政力度」的估计；例如 2024 年赤字率按 3% 安排（赤字规模 4.06 万亿元）、新增专项债限额 3.9 万亿元、开始发行超长期特别国债 1 万亿元。
- IMF 的一般政府（general government）口径：把公营与私营的中央、地方政府及其融资机构合并，得到「广义政府赤字/净债务」，因而显著高于官方口径。
- 含或有债务的口径：再纳入融资平台、地方国企债务与社保长期缺口。IMF 历次对中国第四条款磋商报告给出的债务/GDP 数字，因是否计入这些主体而在 80%—120% 以上之间浮动。这类分歧全部来自边界，而不是事实之争——写文章引用时必须说明用的是哪一个。
税收结构、非税收入与宏观税负
- 中国税收收入中，国内增值税、企业所得税、个人所得税、消费税四项合计约占八成；进口环节增值税与消费税受外贸与汇率影响。
- 非税收入（罚没、国有资源有偿使用、专项收入）会在减税或土地收入下滑时脉冲式增长。2021 年非税收入一度暴增（中央层面特定国有金融机构和专营机构依法上缴近年利润，仅这一项就接近 8000 亿元级），这类「一次性收入」不能算作趋势。
- 宏观税负有三种算法：① 税收收入/GDP（约 13%—15%）；② 一般公共预算收入/GDP（约 20%）；③ 全口径（四本账之和、剔除重复补贴）/GDP，或按 IMF 的「general government revenue」口径（约 28%—30%）。同一个国家可以同时被描述为「税负低于发达国家」和「税负高于多数新兴市场」，两句话都成立。
债务：余额、限额、发行额与隐性债务
四个不能混的概念：
| 概念 | 定义 | 常见误用 |
|---|---|---|
| 债务余额 | 存量，某时点尚未偿还的本金（财政部按月公布国债与地方债余额） | 被当成当年发行额 |
| 债务限额 | 全国人大批准的上限（地方政府债务实行限额管理） | 与余额差即「举债空间」，但空间不等于会用 |
| 发行额 | 当年新发（含借新还旧）——地方债全年发行可远超新增限额 | 用发行量谈「财政刺激规模」会严重高估 |
| 隐性债务 | 官方口径下不属于政府债务、但由地方政府承担偿还或兜底责任的债务（主要经由融资平台） | 与「城投有息债务」（Wind 等商业库统计）不同，后者是市场估计 |
2024 年 11 月全国人大常委会批准的化债安排是理解口径的最新样本：增加 6 万亿元地方政府债务限额（2024—2026 年每年 2 万亿元）用于置换存量隐性债务，并从新增地方政府专项债券中安排 4 万亿元（连续 5 年、每年 8000 亿元）用于化债。其会计效果很特别：政府显性债务上升、隐性债务下降，杠杆率总量变化不大，但债务成本与久期被改善。任何只用「政府债务余额/GDP」判断财政风险的分析，都会在这种置换年份得出方向相反的结论。
国际收支平衡表（BOP）
按 IMF 第六版手册（BPM6）编制的账户结构：
读这张表有四件事不能弄错：
- 顺差/逆差的方向约定：中国发布的表以「资产增加为负、负债增加为正」（BPM6 惯例），因此「储备资产」项常显示为负值——它表示储备资产增加，不是损失。这是中文读者最容易读反的一格。
- 经常账户顺差不等于「赚到外汇」。中国顺差集中在货物贸易，但服务贸易（旅行、运输、知识产权使用费）与初次收入（对外投资收益）常年逆差，二者抵消后才剩余额；居民部门和企业部门拿到的外汇，还会通过「资产其他投资（存境外）」流出，账面表现为金融账户的资产增加。
- 净误差与遗漏是残差，理论上应接近零、实际正负波动可达数百亿美元。持续为负通常被解读为未记录的资本外流，但也可能来自进出口海关数据与银行收付数据的统计时点差、转口贸易计价差——单凭残差给资本外流定量在方法论上不成立。
- 国际投资头寸表（IIP）是存量表，与 BOP 的流量表对应：中国对外净资产常年在 3 万亿美元量级，其中直接投资与储备占比高，证券投资负债（外资持有的股票与债券）市值波动会使净资产在季度之间大幅变化——估值变动与交易变动必须分开看。
FDI 的三套口径
同一个「外商来华投资」，三个数：
- 商务部口径（实际使用外资金额，月度，按企业到账注册资本/实物等计，人民币计价）→ 反映企业层面的资金到位。
- 外汇管理局 BOP 口径（金融账户直接投资负债净产生，季度，美元计价）→ 反映真实的跨境资金流动。
- IIP 存量变化 → 含估值与再投资收益。
2023—2024 年商务部口径的实际使用外资大幅下滑（2024 年同比降幅约 27%），部分被 BOP 口径的「撤资/减资」放大——因为近年美元利率高企、跨国公司内部资金调拨与利润汇出增加，负流量里既有信心因素也有财务成本因素，两者不能用同一个数字分辨。
问题与分析
「债务率 60% 的警戒线」为什么不成立
国际通行的 60% 与赤字 3% 来自 1992 年《马斯特里赫特条约》，是政治妥协的产物而非经济学结论；欧盟自己的执行记录（2003、2011、2024 年多次修订与暂停）就是这条线经不起检验的证据。判断政府债务可持续，正确的检验式是现值约束
其可操作近似为 判据：当债务平均利率低于名义 GDP 增速时，即使基本赤字为零，债务率仍会自发达标；反之则需要基本盈余 。按这个框架，日本 250% 的债务率能维持（长期利率极低）、部分新兴市场 40% 就爆发危机（外债、短债、外币错配）。所以真正的指标不是负债率高低，而是：本币还是外币计价、固定还是浮动利率、平均久期、持有人结构（国内居民 vs 海外，能否被资本管制锁定）、以及央行是否会在压力时刻成为买家。
财政与货币的边界：三个必须区分的概念
| 概念 | 机制 | 数据表现 |
|---|---|---|
| 财政赤字货币化 | 央行直接在一级市场购买国债 | 多数国家法律禁止（中国《人民银行法》第 29 条禁止对政府透支与直接认购） |
| 二级市场量化宽松 | 央行在公开市场购买已发行国债 | 央行「对其他存款性公司债权」或「对政府债权」上升、基础货币扩张（美联储资产负债表 2008—2022 年扩张近 9 万亿美元是此机制的极值） |
| 财政存款的季节性 | 国库集中收付造成银行体系流动性潮汐 | 政府存款余额月内大幅波动，与 M2、DR007 反向；降准、动用中央预算稳定调节基金都可对冲 |
讨论「中国会不会走 QE」时，把这三件事混成一句「央行买国债」是常见错误。2024 年起人民银行在公开市场操作中逐步增加国债买卖（双向、以流动性管理为目的），这与以货币融资为目的的财政赤字货币化在制度与数据后果上都不一样。
顺差为什么既是成绩也是问题
经常账户顺差在核算上等于「国民储蓄 − 国内投资」： 。因此长期大额顺差意味着国内储蓄未能转化为国内投资，或存在资本流出的制度性限制。2007 年中国顺差占 GDP 约 10%，此后回落到 3% 上下（外汇管理局数据），同时对外净投资从储备资产为主转向企业「走出去」与证券投资为主。政策含义的两种相反读法至今共存：一种认为顺差反映竞争力与外需依赖，需要扩内需来再平衡；另一种认为顺差是资本账户管理与汇率制度选择的会计结果，若开放资本账户而生产率差距仍在，顺差会自动扩大而非消失。两种读法都用同一张表，分歧在于 与 谁更被动。
推导与例题
例题 1：从赤字率反推财政力度
设某年 GDP 为 130 万亿元，官方赤字率安排 3%（赤字 3.9 万亿元），新增专项债 4.0 万亿元，超长期特别国债 1.0 万亿元，且一般公共预算从政府性基金与结转调入 1.0 万亿元。则「市场口径的当年财政扩张净额」约为 万亿元，相当于 GDP 的 6.8%——是官方读数的两倍以上。若次年官方赤字率提高到 4%（5.2 万亿）而专项债持平，新闻会说「赤字率创历史新高」，但总力度只增加 0.3 万亿。用增量比较才有信息，比率的变化只是分母与口径的函数。
例题 2：政府债务可持续性的近似判据
若债务平均名义利率 ，名义 GDP 增速 ，则 。即使基本赤字（不含付息）为零，债务率动态为
即每年自然下降约 3%。这就是为什么低利率环境下「化解债务」可以在不紧缩的情况下部分实现；而一旦名义增速回落到 2%（如通缩情景），同一判据变成 ，债务率开始上行——债务问题的关键是分母，不是分子，这一点与《内外均衡理论》里实际汇率改善经常账户的逻辑并列。
例题 3：用 BOP 恒等式定位「消失的钱」
已知某季：经常账户顺差 1000 亿、资本账户 +10 亿、金融账户（不含储备）净负债增加 200 亿（即资产增加 800 亿）、储备资产增加 400 亿。按 BPM6 符号（资产增加为负），金融账户记录为 ；则净误差与遗漏 = 亿，接近平衡。做这类算式的作用是验证自己的符号约定：同一个数据源，符号理解错一次，之后所有推论都会反向。
局限与后续
- 官方账簿更新有制度性时滞。 中国财政数据为月度（财政部每月 15 日前后发布收支）、地方债发行明细为逐笔公开、预算调整需经人大常委会批准（多在 6—11 月）、审计署每年 6 月向全国人大常委会报告（会揭示虚增收入、违规使用等），因此「当年财政决算」常与月度累计有差异。IMF 在评估时会使用自己调整后的口径（GAS 数据集），并与官方数字长期不一致——两套都有价值，前提是不混用。
- 或有债务与社保缺口不可直接测量。 养老金精算缺口、地方融资平台的真实资产质量、银行不良率的认定标准，都只能在很长时段后被观察。凡引用「中国总债务/GDP 超过 300%」这类句子，应查它来自 BIS 的非金融部门总信贷口径（含居民、企业、政府，且含银行间重复），与「政府债务」完全是两个概念。
- 国际收支受全球估值周期支配。 2020 年后各国 BOP 中「证券投资」波动明显放大，估值效应（美元强弱、全球股价）可以在一个季度内改变 IIP 数千亿美元。若只报「外资持有中国股票增加」而不区分价格变化与净买入，就可能得出完全错误的资本流向结论。
- 下一步可做的核对。 用财政部「财政收支情况」月报、地方政府债务信息公开平台、IMF Article IV 报告附录、以及 BIS 的债务与信贷缺口统计，把同一年份的政府债务率四种口径做成一张对照表——这是理解本课题目「广义赤字」最快的一条路径。