第 8 章 财政平衡与财政赤字

本章核心问题：政府账本「必须平衡」是天经地义的理财美德，还是可以被宏观目标替代的旧教条？赤字到底在什么条件下无害、什么条件下致命？为什么中国的官方赤字率常年「3% 左右」，而国际机构测算的「广义赤字」却要大得多？

本章脉络

「财政平衡」观念史的一次大断裂发生在 1936 年。此前两个世纪，古典财政学的共识是政府应像持家一样量入为出——斯密反对公债的理由（把生产性资本转成非生产性开支）预设了平衡是常态；年度收支平衡写进了多国宪法与预算法规。大萧条击碎了这个信条：失业率高达 25% 的美国继续追求平衡预算（1932 年还增税平衡），只会加深萧条。凯恩斯 1936 年《通论》给出相反的处方——私人储蓄意愿过高时，政府赤字是把闲置资源动员起来的必要通道；勒纳 1943 年把这一逻辑推到极致，提出「功能财政」：政府收支的唯一评判标准是它对总产出的效果，平衡本身根本不是目标。但随后几十年的实践把钟摆拉回中间：赤字 useful 于衰退、危险于过热，于是出现了把凯恩斯与古典调和起来的概念工具——周期平衡（一个经济周期内以盈补亏）、1960 年代美国的「充分就业预算」（按潜在产出估算收支，分离出结构性赤字），以及 1990 年代欧盟《马斯特里赫特条约》把赤字率 3%、债务率 60% 写成硬性数字（第 6 章已述其裂缝）。本章把这些理论张力摆进概念与问题部分，最后落在对中国实践的解读上：计划经济时代「收支平衡、略有结余」是财政工作的铁律（1950—1978 年绝大多数年份无赤字）；1979 年起财政连年出现赤字，1998 年亚洲金融危机启动第一次「积极财政政策」，2008 年四万亿、2020 年疫情赤字率升至约 3.6%、2023 年增发 1 万亿元国债把赤字率临时调升至约 3.8%（均以官方公布为准）——赤字从「不得不有的意外」变成「常规政策工具」。与此同时，读懂中国赤字数字必须先懂口径：官方赤字只统计一般公共预算，中央赤字靠国债、地方赤字靠地方一般债弥补，而政府性基金预算（专项债在其中）、调入资金与结转结余都不计入赤字——所以「赤字率」的低与「财政扩张」的大可以并存，这正是综合论述里「赤字规模制约因素」在当代的口径前提。

核心概念

财政平衡

财政平衡是指国家财政收入与支出在数量上大致相等。它有静态与动态之分：静态平衡指在一个财政年度内实现收支平衡；动态平衡指将不同财政年度的盈亏相抵、以盈补亏，在较长时期内达到收支总体的平衡。收支对比有三种结果——收大于支有结余、支大于收有逆差（赤字）、收支相等；实际运行中收支恰好相等几乎不会发生，「平衡」在实践中只能理解为「基本平衡或大体平衡」：略有结余与略有赤字都应视为平衡的表现形式。

为什么「恰好相等」是偶然、不平衡是必然？因为收支是两套独立决定的变量：收入随经济周期、价格、征管效率波动，支出则由法律承诺（社保、国债付息）、项目进度与突发事件决定——两个各自动态的序列要每期相等，概率上近乎不可能。所以真正有政策意义的问题从来不是「平衡了吗」，而是「不平衡的规模、方向与原因是什么」：周期性失衡（衰退导致减收）与结构性失衡（税收弹性不足或支出承诺超出收入能力）含义完全不同，前者会自动回补，后者会滚动累积为债务问题（第 6 章的债务动态是本章概念的延伸）。理解平衡还要有全局观点与分级观点：财政平衡只是国民经济总供求平衡的局部，须放在整体中评估；中央与地方预算又须分别考察——中国长期以来中央预算有赤字（发国债弥补）而地方预算按法律不得列赤字（2014 年《预算法》修订后地方一般债券成为地方赤字的合法弥补方式），合并与分级的图景并不相同。

预算赤字

预算赤字是指在某一财政年度，政府计划安排的总支出超过经常性收入并存在于决算中的差额。这一概念包含两层意思：其一，赤字不仅表现在预算执行结果上，而且政府在安排预算时就有计划、有目的地留下缺口；其二，这种计划性赤字可能是主动的——有目的地实施扩张性财政政策，也可能是被动的——支出具有强烈刚性（社保、教育、债务付息难以压缩），在收入上不去的情况下被迫留出缺口。

「计划内赤字」这个概念的制度含义值得展开：赤字被写进预算并经立法机关批准，意味着举债弥补获得了合法性通道，也意味着赤字规模本身成为可审议、可问责的政治变量——中国每年政府预算报告中的赤字率就是这样的审议对象。与预算赤字相对的是执行中「跑出来」的赤字（超收不足或超支失控），后者才是治理失败的信号。中国预算实践还有一个关键的技术点：决算中的差额用什么补。中央赤字靠发行国债、地方赤字靠发行地方一般债弥补，这两种债券都计入赤字口径；而地方政府专项债列入政府性基金预算、以项目收益偿还，不计入赤字——所以「财政政策的实际扩张力度」大于「赤字率显示的力度」，这正是本章开头口径问题的具体形态。国际上类似的概念区分是总量赤字与结构性赤字（剔除经济周期影响后测算的赤字）：衰退年份赤字扩大不一定代表政策转向扩张，结构性赤字不上升就没有「新增加」任何刺激——德国 2009 年债务刹车直接把「结构性赤字不得超过 GDP 的 0.35%」写成宪法条文，是这个概念最强的制度化版本。

赤字依存度与赤字比率

衡量财政赤字规模有两个指标。赤字依存度是财政赤字占财政支出的比例，说明一国当年总支出中有多大比例依赖赤字支出实现；赤字比率是财政赤字占 GDP 的比例，说明一国在某年以赤字方式动员了多大比例的社会资源。

两个指标的分工对应两种不同的风险视角。赤字依存度是「财政自身的视角」：它衡量支出对借债的依赖程度——依存度越高，财政体系对债券市场的敏感度越高（利率上行、发行遇冷会直接切断支出资金链），中国 1990 年代末中央财政的债务依存度一度很高（当年中央支出相当部分靠发债），正是后来分税制继续深化、提高中央收入占比的现实动因。赤字比率是「国民经济的视角」：它把赤字放到整个经济的盘子里称重，与经济增长率、储蓄率、利率比较才有意义——同样的赤字率，在高增长、高储蓄的经济中轻松消化，在停滞经济中却滚动成债务危机。国际比较中赤字比率是通用语言（马约 3% 参照线即以此为准），但比较之前必须先统一口径：有的国家赤字含社保基金，有的不含；中国官方赤字不含专项债与准财政活动，IMF 口径下的「扩展赤字」估算显著更高（具体数字逐年变化，以 IMF 当年财政监测报告为准）。两个指标合用的方法是把它们乘起来核对：赤字比率 = 赤字依存度 × 支出占 GDP 比，任何一个指标的异常都值得追问分子分母各发生了什么。

问题与分析

为什么说财政平衡不能绝对化理解？

对财政平衡不能作绝对的理解，可从四个角度展开：

（1）目标是「基本平衡」而非精确相等。 如概念部分所述，收支恰好相等是偶然的，略有结余与略有赤字都是平衡的表现形式；刻意追求逐年精确平衡反而有害——为了在收入下滑的年份凑平衡而加税减支，会放大经济波动（1930 年代美国的教训），这正是平衡观的第一次松动。

（2）要有动态观点，不能局限于静态。 静态平衡要求每个年度各自平衡，动态平衡允许以盈补亏、多年算总账。这一思想的制度化形态是「周期预算」：在衰退期允许赤字、繁荣期用结余回补，一个周期内大体平衡。它比年度平衡更符合经济波动的事实，也比永续赤字更守纪律——但执行上有著名的政治经济学难题：衰退期扩赤字容易，繁荣期攒结余难（政客总愿意在好年景把钱花掉），德国债务刹车与瑞士的周期调整规则就是针对这个「顺时针失调」的纪律补丁。

（3）要有全局观点，不能就财政论财政。 财政平衡本身没有内在价值，它的价值取决于它对国民经济总供求平衡的贡献——这在下一问展开。

（4）可以分级考察。 中央预算与地方预算分别平衡、各自负责，是分级财政体制的记账基础（第 7 章「自求平衡」原则）；同时合并口径的总体平衡又是宏观分析的入口——两级账本要都会读。

财政平衡与社会总供求平衡是什么关系？

三句话可以概括这段关系，每句都值得展开：

（1）财政平衡是总供求平衡的组成部分。 国民收入恒等式（支出法）把 GDP 分解为消费、投资、政府购买与净出口，财政收支通过政府储蓄缺口进入这个恒等式：当私人部门储蓄大于投资时（S > I），必须由政府缺口或对外缺口吸收，否则产出下降。这个恒等式还给出一个著名的推论——「双赤字假说」：1980 年代美国财政赤字扩大与经常账户逆差扩大同步出现，机制正是政府缺口吸收国内储蓄后，剩余缺口由国外储蓄（经常账户逆差）补足。财政与外贸因此不是两张皮。

（2）财政平衡是实现总供求平衡的手段而非目的。 目标是总供求大体平衡（物价稳定＋充分就业＋对外平衡），财政平衡只是达成它的局部工具——所以为总量平衡「牺牲」财政平衡（衰退期赤字）是理性选择，为财政平衡牺牲总量（紧缩加深衰退）是本末倒置。这是功能财政的核心命题，也是本章标题把「平衡」与「赤字」并列的深意。

（3）财政收支是政府手中直接调节总需求的杠杆。 消费、储蓄、投资与进出口是千千万万个人和企业通过市场实现的分散决策，政府无法直接指令；而财政收入与支出是政府自己的行为——赤字直接增加总需求（乘数机制），盈余直接压缩总需求。财政因此是宏观调控中唯一「手握在自己手里」的需求管理工具，其代价与限度（挤出效应、时滞、债务累积）就是综合论述的主题。

造成财政不平衡的主要原因有哪些？

财政收支正好相等是偶然的，不平衡具有必然性。原因可归为四类：

（1）外部冲击。 指对本国国民收入影响很大、但本国无法左右的国际事件：进出口价格变动（石油危机式的输入型冲击）、外债成本变动（全球加息推高偿债支出）、国外援助与外部需求的变化等。它们同时扰动收入端与支出端，且任何一国都无法预防——2022 年全球通胀与主要央行加息对所有债务人财政的冲击是最近的例证。

（2）无弹性税制。 税收的收入弹性小于 1 的税制称为无弹性税制：经济增长而税收占比相对下降，支出却在刚性增长，缺口逐年拉大。中国 1994 年前的财政承包制是教科书级案例（第 5 章的「两个比重」下滑）：地方向中央包死上缴基数，经济增长的好处大量留在地方与企业，中央收入占 GDP 比重连年下滑——1994 年分税制改革的本质就是一次「提高税收弹性」的制度手术，增值税的发票抵扣链条使税收增长快于名义 GDP，「两个比重」此后止跌回升。这条原因因此有一层方法论意味：财政不平衡常常不是「花多了」或「收少了」的简单问题，而是税制结构对经济增长的「感受器」失灵。

（3）国有企业的经营状况。 在计划经济与改革初期，国企利润上缴是财政收入的最大来源，国企经营状况直接决定财政平衡。但要按时间线准确理解其变化：1983—1984 年「利改税」把上缴利润改为征收所得税，1994 年分税制后国企一度只缴税、不向财政上缴利润（以利润留成支持脱困），国有企业对财政平衡的影响从「收入支柱」转变为「隐性或有负债」——国企（尤其地方融资平台）亏损与债务最终可能由财政兜底，这一形态的风险在 2008 年后的地方债务扩张中集中显现（第 6 章）。2007 年恢复国有资本经营预算后，央企利润重新按比例上缴（现行比例按行业分档，以最新政策为准），影响回归显性化、制度化。

（4）意外事件。 地震、洪旱灾害、公共卫生事件带来减收增支，影响当年乃至以后年度的平衡：2008 年汶川地震的灾后重建、2020 年新冠疫情的减税降费与防疫支出都是典型。制度上的应对工具是第 7 章提过的预备费（按支出额 1%—3% 设置）与预算调整程序——意外事件考验的其实不是「平衡」而是预算制度的弹性储备。

还应补上第五类原因，它不在教材清单里、却是当代财政不平衡的最大来源：主动的反周期政策选择。凯恩斯框架下，衰退期扩大赤字不是财政「出了问题」，而是财政在履行稳定职能——把这类赤字与上述四类「被动失衡」区分开，正是结构性赤字概念存在的意义。

综合论述

财政赤字规模的社会经济制约因素

赤字不是想多大多大——它有一组社会经济约束，逐条来看：

（1）经济增长率的提高程度。 若经济持续高增长，较大规模赤字的危害很小，因为国民收入增长带来强大的吸纳能力，价格水平不易上抬。这条背后的严格表述是债务动态学（多马 1944，第 6 章已述）：债务率是否收敛取决于利率与增长率之差（r − g），增长率持续高于利率时，即使赤字不断、债务率也会自动下降——战后美国、当代中国的高增长期都是例证；一旦 r > g 且转为常态（低增长时代），同样的赤字率就危险得多。所以「多高的赤字安全」没有常数答案，它是增长情景的函数。

（2）货币化部门的增加程度。 发展中国家存在庞大的非货币化部门（自给生产、实物交易），市场化使它们不断转入货币经济，这个进程会持续吸收新增货币供给。麦金农 1973 年的金融深化理论与此直接相关，而中国是最佳案例：改革初期货币供给增速远超经济增长却没有恶性通胀，「超额货币」被货币化进程吸收（M2/GDP 的长期攀升由此获得部分解释）。货币化是只可支取一次的缓冲——进程完成后，同样的赤字货币化就直接变成通胀压力。

（3）国民经济各部门能力的未利用程度。 农业与工业存在大量闲置资源和产能时，赤字支出把它们动员起来，产量增加抵消需求扩张，不推高物价；资源已充分就业时，赤字只抬价格。这正是凯恩斯乘数的适用边界——乘数在衰退期大、在过热期趋近于零甚至为负（完全挤出）。判断当下该不该扩赤字，先判断经济离生产可能性边界多远。

（4）赤字支出的投资项目性质。 赤字资金用于周期短、见效快的建设项目，供给的增加会在短时滞后抵消购买力扩张，通胀压力自我消解；用于纯消费性或长周期低效项目，需求先行、供给迟迟不来，压力持续存在。这条把「赤字结构」引入讨论：同样 3% 的赤字率，投向基础设施与人力资本和投向低效补贴，宏观后果完全不同——它也是评判「四万亿」之类大型刺激方案优劣的真正标尺（不是规模，而是项目质量）。

（5）国际贸易的逆差程度。 国际收支逆差时，国内新增购买力部分流向国外（进口泄漏），赤字的通胀压力被「泄洪」；顺差国则缺少这条泄洪道，需求全部留在国内。这条与双赤字假说一体两面：开放经济中财政扩张的一部分效果必然经由外部账户外溢，赤字的国内代价因此取决于汇率制度与对外平衡状况。

（6）政府自身的管理能力。 赤字一旦出现就有通胀化的可能，能否控制取决于政府有无适当而有力的管理能力：一是举债能力与征税能力——能以市场化方式低成本发债、有可持续的税基，就用不着求助于印钞机（金融深化程度低、债券市场缺失的国家，赤字更容易走向货币化融资，拉美高通胀与恶性通胀的财政根源正在于此）；二是工资与价格的管理能力——防止赤字扩张演变为工资-物价螺旋。第 6 章提过的 1995 年《人民银行法》禁止财政向央行透支，就是用法律切断「赤字→印钞」通道的制度建设。

（7）公众的牺牲精神。 赤字融资若要增加实际产出，资源动员与产品供给之间有时滞，社会须在或长或短的时期内保持耐心：克制收入与生活水平的过高预期，甚至忍受一时的实际收入下降。这条最「软」却最根本——宏观稳定的政治学基础是公众对政策的信任与配合，预期管理失败（公众抢先把预期通胀计入工资与价格）会使任何技术性的赤字控制失效。

七条因素合成的结论是：赤字的安全规模没有普适常数，它是增长阶段、金融结构、产业结构、开放度、制度能力与社会共识的联合函数——所谓 3% 之类的数字红线只是特定时空的公约数，把它当成物理常数使用（无论是马约的实践还是对中国数字的生搬硬套）都会误判。

局限与后续

本章框架的边界在三个方向上被当代研究与当代中国实践持续改写。

第一，r − g 之争重开了赤字观的裂缝。综合论述第（1）条的债务动态在 2019 年被布兰查德（AEA 主席演说）推到台前：当安全利率持续低于增长率（r < g）成为发达经济的长期事实时，「债务滚动」的预算成本近乎为零，适度赤字的代际代价被高估——这为 2020 年疫情期全球大规模财政扩张提供了理论掩护，也复兴了「功能性财政」的当代变体 MMT（现代货币理论）。但批评同样锋利：r < g 不排除债务率路径上的利率突然跳升与市场再定价（欧债危机式的骤变），主权货币「永远付得起」的说法无视通胀与汇率的约束——MMT 在新兴市场的翻车记录（阿根廷、土耳其）说明制度前提（央行信誉、深市债市）不可省略。赤字观的钟摆停在中间：高增长低利率时代的大胆不能外推为常态。

第二，中国赤字口径的透明化议程。「官方赤字率 3% 左右」与「广义财政收支的更大缺口」长期并存（专项债、政策性金融工具、土地财政的顺周期缺口都不在赤字内），国际比较时经常被误读。改革方向已经明确：政府综合财务报告（权责发生制，第 7 章已述）把隐性负债显性化，专项债「穿透式监测」与化债政策压缩口径外的实际赤字，「全口径预算」的下一步就是把广义财政活动统一进可审议的账本。这个过程本质上是本章概念的制度化落地：只有口径统一了，「赤字比率」「依存度」这些指标才重新获得测量学的意义。

第三，从「平衡观」到「可持续性框架」。当代财政学已基本放弃「年度/周期平衡」作为操作目标，代之以债务可持续性分析：给定利率-增长差与基本赤字路径，测算债务率收敛条件，并辅之以世代会计（把未来社保、医疗承诺折现，检查代际负担）与财政反应函数（债务上升时基本平衡是否自动改善）。中国的对应实践是跨年度预算平衡机制、中长期财政规划与地方债务限额管理。理解了这条演化线索，本章的定位就清楚了：静态与动态平衡、赤字指标、制约因素是分析工具箱的底层部件，而上层的「目标函数」已经从「账本平衡」换成「跨期权衡下的债务可持续＋宏观稳定」——财政学的圣杯从「量入为出」变成了「在时间中保持偿付能力与政策空间」。