第 6 章 金融监管体系

本章核心问题：为什么要对金融业进行监管？金融监管的原则和内容是什么？如何平衡安全与效率？

本章脉络

金融监管的版图不是设计出来的，而是一次次危机划出来的。1929—1933 年美国近万家银行倒闭之后，才有了《格拉斯-斯蒂格尔法案》的分业经营与联邦存款保险；1974 年德国银行 Herstatt 在关市后被清算，让各国央行第一次意识到跨境银行倒闭会把整个支付体系拖下水，巴塞尔委员会同年成立；1988 年，拉美债务危机与国际收不抵支的银行竞争压力逼出了第一份《巴塞尔协议》，用一个 8% 的资本充足率把各国标准拉平；1990 年代衍生工具接连造成巨额亏损（1995 年巴林银行倒闭）加上亚洲金融危机，又有了把风险细化并加上两根新支柱的《新巴塞尔协议》。所以本章的两个理论（社会利益论、金融风险论）不是抽象辩护，而是对上述代价的事后总结；两个协议也不是抽象标准，而是具体危机的产物。理解这一点，才能看懂第 4 章所说的「银行为什么特殊」与第 7 章货币政策为何必须依赖健全的银行体系。

核心概念

金融监管成本

金融监管成本，大致分为显性成本和隐性成本两个部分。一般来说，金融监管越严格，其成本也就越高。 金融监管成本包括：

• （1）执法成本。 它是指金融监管当局在具体实施监管的过程中产生的成本。 它表现为监管机关的行政预算，也就是以上提到的显性成本或直接成本。
• （2）守法成本。 它是指金融机构为了满足监管要求而额外承担的成本损失，通常属隐性成本。 它主要表现为金融机构在遵守监管规定时造成的效率损失。如为了满足法定准备金要求而降低了资金的使用效率；由于监管对金融创新的抑制从而限制了新产品的开发和服务水平的提高等。

这两类成本之所以要分开算，是因为它们在政治上从不对称：执法成本写在监管机构的预算里，守法成本体现在银行报表上，都能被清楚计算并招致反对；而监管的收益是「没有发生的危机」，看不见也无法归功。这种不对称解释了监管为何总在收紧与放松之间摆动——危机之后成本被遗忘、监管加码，平静期之后成本显眼、监管松动（见本章末「局限与后续」）。

问题与分析

金融监管应遵循哪些基本原则？

金融监管的基本原则主要有：

• （1）依法管理原则。
• （2）合理、适度竞争原则——监管重心应放在保护、维持、培育、创造一个公平、高效、适度、有序的竞争环境上。
• （3）自我约束和外部强制相结合的原则。
• （4）安全稳定与经济效率相结合的原则。此外，金融监管应该注意顺应变化了的市场环境，对过时的监管内容、方式、手段等及时进行调整。

社会利益论如何论证金融监管的必要性？

社会利益论认为，金融监管的基本出发点首先就是要维护社会公众的利益，而社会公众利益的高度分散化，决定了只能由国家授权的机构来履行这一职责。 历史经验表明，在其他条件不变的情况下，一家银行可以通过其资产负债的扩大、资产对资本比例的扩大来增加盈利能力。这必然伴随着风险的增大。但由于全部的风险成本并不是完全由该银行自身承担，而是由整个金融体系乃至整个社会经济体系来承担，这就会使该银行具有足够的动力通过增加风险来提高其盈利水平。如果不对其实施必要的监管和限制，社会公众的利益就很可能受到损害。

也可这样概括： 市场缺陷的存在，有必要让代表公众利益的政府在一定程度上介入经济生活，通过管制来纠正或消除市场缺陷，以达到提高社会资源配置效率、降低社会福利损失的目的。

金融风险论如何论证金融监管的必要性？

金融风险论认为金融风险的特性，决定了必须实施监管，以确保整个金融体系的安全与稳定。

• （1）银行业的资本只占很小的比例，大量的资产业务都要靠负债来支撑。 在其经营过程中，利率、汇率、负债结构、借款人偿债能力等因素的变化，使得银行业时刻面临着种种风险，成为风险集聚的中心。而且，金融机构为获取更高收益而盲目扩张资产的冲动，更加剧了金融业的高风险和内在不稳定性。当社会公众对其失去信任而挤提存款时，银行就会发生支付危机甚至破产。

• （2）金融业具有发生支付危机的连锁效应。 在市场经济条件下，社会各阶层以及国民经济的各个部门，都通过债权债务关系紧密联系在一起。因而，金融体系任一环节出问题，都极易造成连锁反应，进而引发普遍的金融危机。更进一步，一国的金融危机还会影响到其他国家，并可能引发区域性甚至世界性的金融动荡。

• （3）金融体系的风险，直接影响着货币制度和宏观经济的稳定。

综合论述

《巴塞尔协议》为解决什么问题而出台？它规定了什么？

1988 年 7 月巴塞尔银行监管委员会通过了《关于统一国际银行的资本计算和资本标准的协议》，即著名的《巴塞尔协议》。

• （1）《巴塞尔协议》的目的

  • ①通过制定银行的资本与其资产间的比例，定出计算方法和标准，以加强国际银行体系的健康发展；
  • ②制定统一的标准，以消除国际金融市场上各国银行之间的不平等竞争。

• （2）《巴塞尔协议》的主要内容

  ①关于资本的组成。 把银行资本划分为核心资本和附属资本两档： - 第一档核心资本包括股本和公开准备金，这部分至少占全部资本的 50%； - 第二档附属资本包括未公开的准备金、资产重估准备金、普通准备金或呆账准备金。

  ②关于风险加权的计算。 该协议定出对资产负债表上各种资产和各项表外科目的风险度量标准，并将资本与加权计算出来的风险挂钩，以评估银行资本所应具有的适当规模。

  ③关于标准比率的目标。 协议要求银行经过 5 年过渡期逐步建立和调整所需的资本基础。到 1992 年年底，银行的资本对风险加权化资产的标准比率为 8%，其中核心资本至少为 4%。这个协议的影响广泛而深远，面世以来，不仅跨国银行的资本金监管需视协议规定的标准进行，就是各国国内，其货币当局也要求银行遵循这一准则，甚至以立法的形式明确下来。

《新巴塞尔协议》为何要取代 1988 年的标准？三大支柱各管什么？

2001 年 1 月 16 日，巴塞尔委员会公布了新资本协议草案第二稿，并再次在全球范围内征求银行界和监管部门的意见。这年年中决定新资本协议草案于 2002 年定稿，2005 年实施，并全面取代 1988 年的《巴塞尔协议》，成为新的国际金融环境下各国银行进行风险管理的最新法则。

• （1）《新巴塞尔协议》出台的背景

自 20 世纪 90 年代以来，国际银行业的运行环境和监管环境发生了很大变化，主要表现在以下三个方面。

• ①《巴塞尔协议》中风险权重的确定方法遇到了新的挑战。 这表现为在信用风险依然存在的情况下，市场风险和操作风险等对银行业的破坏力日趋显现。在银行资本与风险资产比率基本正常的情况下，以金融衍生商品交易为主的市场风险频频发生，诱发了国际银行业中多起重大银行倒闭和巨额亏损事件。而《巴塞尔协议》主要考虑的是信用风险，对市场风险和操作风险的考虑不足。

• ②危机的警示。 亚洲金融危机的爆发和危机蔓延所引发的金融动荡，使得金融监管当局和国际银行业迫切感到重新修订现行的国际金融监管标准已刻不容缓。

  • 一方面，要尽快改进以往对资本金充足的要求；
  • 另一方面，需要加强金融监管的国际合作，以维护国际金融体系的稳定。

• ③技术可行性。 学术界以及银行业自身都在银行业风险的衡量和定价方面做了大量细致的探索性工作，建立了一些较为科学而可行的数学模型。现代风险量化模型的出现，在技术上为巴塞尔委员会重新制定新资本框架提供了可能性。新协议草案较之 1988 年的《巴塞尔协议》复杂得多，但也较为全面。它把对资本充足率的评估和银行面临的风险进一步地紧密结合在一起，使其能够更好地反映银行的真实风险状况。新协议不仅强调资本充足率标准的重要性，还通过互为补充的「三大支柱」以期有效地提高金融体系的安全性和稳定性。

• （2）《新巴塞尔协议》的三大支柱

• ①第一大支柱——最低资本要求。 最低资本要求由三个基本要素构成：受规章限制的资本的定义、风险加权资产以及资本对风险加权资产的最小比率。其中有关资本的定义和 8％的最低资本比率没有发生变化。但对风险加权资产的计算问题，新协议在原来只考虑信用风险的基础上，进一步考虑了市场风险和操作风险。

• ②第二大支柱——监管当局的监管。 这是为了确保各银行建立起合理有效的内部评估程序，用于判断其面临的风险状况，并以此为基础对其资本是否充足做出评估。监管当局要对银行的风险管理和化解状况、不同风险间相互关系的处理情况、所处市场的性质、收益的有效性和可靠性等因素进行监督检查，以全面判断该银行的资本是否充足。

• ③第三大支柱——市场纪律。 市场纪律的核心是信息披露。市场约束的有效性，直接取决于信息披露制度的健全程度；只有建立健全的银行业信息披露制度，各市场参与者才可能估计银行的风险管理状况和清偿能力。为了提高市场纪律的有效性，巴塞尔委员会致力于推出标准统一的信息披露框架。

人们普遍支持新的资本协议框架，赞同采用风险敏感度较高的资本管理制度。但同时也普遍认为新协议太复杂，难以立即统一实施。实际上，各国实施时间各有差异。考虑到中国是发展中的国家，尤其是正处于由计划经济向市场经济转轨的过程之中，中国银监会决定推迟到 2010 年实施这项新资本协议。

局限与后续

• 监管为什么存在，理论上并未达成共识。 本章的社会利益论与金融风险论都属于「公共利益论」传统——监管是为了纠正市场缺陷。斯蒂格勒（1971）的管制经济学给出了相反图景：监管机构会被被监管行业俘获，规则常常服务于既在位的机构而非公众。存款保险最能说明两派同时都对：它 1934 年出生时确实止住了挤兑，但它也消除了存款人监督银行的动机，并把亏损最终转移给纳税人，2008 年「太大而不能倒」的困境正是这份设计的代价。
• 巴塞尔协议的有效性被现实反复检验，也反复打脸。 1988 年协议用一个不区分资产质量的 8% 拉平了标准，银行很快学会「监管套利」：把低风险权重资产留作自营、把高风险资产证券化移出表外；2004 年新协议为提高风险敏感度而允许银行使用内部评级模型，结果给了乐观模型合法地位——危机中出问题的结构化产品和表外载体，恰恰是资本占用最低的部分。凯恩（Kane）所谓的「管制的辩证法」——管制、创新规避、再管制——在这里被完整验证了一遍。
• 文本的时间线需要更新。 新协议最终于 2004 年 6 月定稿、原定 2006 年底实施，后因危机一再推迟；2008 年之后达成的《巴塞尔协议 III》（2010 年 11 月二十国集团首尔峰会批准）不再只谈资本数量，而是提出普通股一级资本充足率 4.5%、留存缓冲 2.5%、逆周期缓冲 0—2.5%，并新增杠杆率与流动性覆盖率、净稳定资金比例。中国的对应落地是原银监会 2012 年发布、2013 年 1 月起实施的《商业银行资本管理办法》，其后宏观审慎评估（MPA）、系统重要性银行监管与对影子银行的治理都超出了本章以资本充足率为中心的框架。