第 7 章 国家预算与预算管理体制

本章核心问题：国家预算如何编制和执行？什么是分税制？中央与地方财政关系如何处理？

一、名词解释

1．国家预算

国家预算是指政府的基本财政收支计划。 就其内容而言，国家预算需要按年度将各项财政收支的计划分别记载在既定的表格中。 就其工作程序而言，这是一种预先安排计划，然后按计划筹措财政资金、按计划使用财政资金的过程。国家预算要经过国家立法机关审批才能生效。国家预算一旦被立法机关审议通过，各政权机关以及有关的其他单位和个人必须严格遵照执行。国家预算活动受预算法制约。国家预算包括多种预算形式和预算方法。从预算的类别看，国家预算包括单式预算、复式预算、零基预算、增量预算、中长期预算、项目预算、行动预算、国民经济预算、充分就业预算等等。一般来说，有一级政府即有一级财政收支活动主体，也就应有一级预算。国家预算一般由中央预算和地方预算组成。

【通俗理解：政府的年度收支计划】

核心问题：政府一年要收多少钱、花多少钱，怎么管？

【什么是国家预算？】

通俗理解：政府的年度账本

【为什么需要预算？】

【一句话记忆】

国家预算 = "政府的年度账本" = 收多少、花多少，提前计划、严格执行

2．“收支两条线”管理

“收支两条线”管理是指国家机关、事业单位、社会团体及其他组织，按照国家有关规定依法取得的政府非税收入全额缴入国库或者财政专户，支出通过财政部门编制预算进行统筹安排，资金通过国库或财政专户收缴和拨付的管理制度。

【通俗理解：收钱和花钱分开管】

核心问题：防止部门自己收钱自己花

【什么是”收支两条线”？】

通俗理解：收的钱上交，花的钱申请

【为什么需要？】

【一句话记忆】

收支两条线 = “收钱上交，花钱申请” = 自己不能留小金库

3．国家预算法

国家预算法是国家预算管理的法律规范，是组织和管理国家预算的法律依据。它的主要任务是规定国家立法机关和政府执行机关、中央与地方、总预算和单位预算之间的权责关系和收支分配关系。

【通俗理解：管预算的法律】

核心问题：预算怎么编、怎么管，要有法律依据

【什么是预算法？】

通俗理解：管钱袋子的法律

【一句话记忆】

预算法 = "管钱袋子的法律" = 规定谁编、谁批、谁花、谁监督

4．预算调整

预算调整是预算执行的一项重要程序。预算调整是指经过批准的各级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使总支出超过总收入或使原举借债务的数额增加等部分改变原预算。

【通俗理解：改预算要审批】

核心问题：预算定了不能随便改

【什么是预算调整？】

通俗理解：计划赶不上变化，但要走程序

【为什么要审批？ |

【一句话记忆】

预算调整 = "改计划要审批" = 不能想改就改，要走程序

5．预算外资金

预算外资金是指按国家财政制度规定不纳入国家预算的、允许地方财政部门和由预算拨款的行政事业单位自收自支的资金。简单地说，预算外资金是属于不纳入国家预算的一种财政性资金。

【通俗理解：账外资金】

核心问题：有些钱不在预算里

【什么是预算外资金？】

通俗理解：不在正式账本里的钱

【问题】

改革方向：逐步纳入预算管理。

【一句话记忆】

预算外资金 = "账外资金" = 不在正式预算里，难监督，要改革

6．预算管理体制

预算管理体制是指处理中央和地方以及地方各级政府之间的财政关系的各种制度的总称。它是国家预算编制、执行、决算以及实施预算监督的制度依据和法律依据，是财政管理体制的主导环节。为理顺中央与地方的分配关系，根据建立社会主义市场经济体制的基本要求，自 1994 年财政体制改革之后，在借鉴国外经验的基础上，我国建立了分税制的预算管理体制。这一体制的建立有利于稳定中央与地方各级预算收入来源，明确各级预算的职能、权限，做到权责结合，充分调动各级政府预算管理的积极性。

【通俗理解：央地财政关系怎么定？】

核心问题：中央和地方，钱怎么分、事怎么管

【什么是预算管理体制？】

通俗理解：央地财政关系的"游戏规则"

【中国的分税制】

【一句话记忆】

预算管理体制 = "央地财政关系的游戏规则" = 分税、分事、分权

二、简述题

1．简述国家预算的基本原则。

国家预算的原则是指国家选择预算形式和体系应遵循的指导思想，是制定政府财政收支计划的方针。国家预算原则主要有五条：

• （1）公开性。 >国家预算及其执行情况必须采取一定的形式公诸于众，让民众了解财政收支情况，并置于民众的监督之下。
• （2）可靠性。 >每一收支项目的数字指标必须运用科学的方法，依据充分，资料确实，不得假定、估算，更不能任意编造。
• （3）完整性。 >该列入国家预算的一切财政收支都要反映在预算中，不得造假账、预算外另列预算。国家允许的预算外收支，也应在预算中有所反映。
• （4）统一性。 >尽管各级政府都设有各该级财政部门，也有相应的预算，但这些预算都是国家预算的组成部分，所有地方政府预算连同中央预算一起共同组成统一的国家预算。这就要求设立统一的预算科目，每个科目都要严格按统一的口径、程序计算和填列。
• （5）年度性。 >任何一个国家预算的编制和实现，都要有时间上的界定，即所谓预算年度。它是指预算收支的起讫的有效期限，通常为一年。

【通俗理解：做预算的五条规矩】

【一句话记忆】

预算五原则 = "公开、靠谱、完整、统一、按年度"

2．简述我国预算法的指导思想。

国家预算法是国家预算管理的法律规范，是组织和管理国家预算的法律依据。我国国家预算法主要体现

以下指导思想：

• （1）强化预算的法律约束力，使预算收支真正成为法令性的刚性指标；
• （2）规范预算管理程序，明确预算管理职权；
• （3）把加强预算管理与促进改革和发展经济紧密结合起来；
• （4）把法律的科学性和可行性结合起来。

【通俗理解：预算法的基本思想】

【一句话记忆】

预算法指导思想 = "刚性+规范+服务发展+科学可行"

3．简述划分收支的基本依据。

• （1）社会公共需要的层次性

公共需要的层次性包含两方面的内容：

• 一方面是从支出角度分析，按受益范围为标准区分的层次性，
• 另一方面则是为满足公共需要提供收入来源的层次性。

从中央和地方收支运行的结果看总是要对称的，只有收支对称才能维持财政收支的平衡。从这个意义说，收入划分受支出划分的制约，也就是受公共需要受益范围的制约。但是，由于各地方支出需要和收入能力是不对称的，需要靠中央转移支付来调节这种不对称，所以划分收入需要遵循另外的标准。

• （2）集权与分权关系

公共需要的层次性作为划分收支的标准，是市场经济国家分级预算体制的一般标准，通用于所有市场经济国家。但各国的收支划分是不同的，有的差别还很大，主要取决于由各国的政治体制和本国国情决定的集权与分权关系。所以，集权与分权关系也是划分收支的基本标准之一。

【通俗理解：钱和事怎么分？】

核心问题：中央和地方，谁管什么事、谁收什么税

【两大依据】

① 公共需要的层次性 = 谁受益谁管

通俗理解：谁受益谁出钱，谁受益谁管理。

② 集权与分权关系 = 权怎么分

通俗理解：各国情况不同，集权分权不一样。

【一句话记忆】

划分收支依据 = "谁受益谁管 + 集权分权关系"

4．简述分级分税预算管理体制的基本内容。

分级分税预算体制是实行市场经济国家普遍实行的一种预算体制。它的主要特征在于规范化和法制化，长期相对稳定，地方预算构成名副其实的一级预算主体。

分级分税预算管理体制的基本内容包括：

• （1）一级政权，一级预算主体，各级预算相对独立，自求平衡。
• （2）在明确市场经济下政府职能边界的前提下，划分各级政府职责（即事权）范围，在此基础上划分各级预算支出职责（即财权）范围。
• （3）收入划分实行分税制。在收入划分比例上中央预算居主导地位，保证中央的调控权和调控力度。在税收划分方法上，有的按税种划分，有的对同一税种按不同税率分配，有的实行分成或共享制。
• （4）预算调节制度，即所谓转移支付制度，有纵向调节（或纵向转移）和横向调节（或横向转移）两种形式。纵向调节的典型做法是中央政府对地方政府的补助金制度。
• （5）各国的分级预算体制是适应本国的政治经济制度和历史传统长期形成的，就体制整体而言是相对稳定的，只是集权与分权关系及其相应的调节方法可以有经常的调整。

【通俗理解：分税制是啥？】

核心问题：中央和地方怎么分税、分钱

【分税制五大内容】

【一句话记忆】

分税制 = "一级政府一级预算 + 事权财权对应 + 分税分钱 + 转移支付"

2．完善分税制的基本思路：

三、论述题

试述我国进一步完善分税制的基本思路。

我国进一步完善分税制的基本思路有以下四点：

• （1）进一步明确各级政府的事权范围和各级预算主体的支出职责

  • ①总体上政府与市场的关系，也就是政府职能转变问题，对实行分级预算体制来说需要将原则具体化；
  • ②关于各级政府事权的划分，规范的分级预算体制要求以法律形式具体化，力求分工明确，依法办事；
  • ③各级预算主体支出职责的划分，一般而言，应遵循事权与财权相一致原则，但在具体事项上则不一定完全一致。

• （2）规范收入划分

  • ①分税制与税制是密切相连的，税制调整了，分税及其相应的收入划分，也必须随之调整。
  • ②按税种划分收入和按行政隶属关系划分收入的分税效应是完全不同的，现行分税制的企业所得税仍是按行政隶属关系划分的，改为分率分成或比例分成将是必然的选择。
  • ③凡属于税源普及全国或具有高度调节功能的税种划归中央税是分税制的通则，我国现行税制的个人所得税和固定资产投资方向调节税均属于这类税种，而分税制将该两种税划归为地方税种只能视为权宜做法。
  • ④通过税制调整健全地方税系应列为税制进一步完善的一项重要目标。

• （3）调整集权与分权关系

分级预算体制的集权与分权关系，主要体现在收支划分上面。从支出方看，多数支出项目是由接近基层并熟悉居民偏好的地方来执行和管理，所以地方支出在总支出中占较大的比重。但从收入方看则应是相反的，即为了均衡横向不平衡，贯彻中央的宏观政策，中央财政收入应占主导地位。这也是各国实行分级预算体制通行的分配格局，几乎没有例外。

• （4）完善转移支付制度是完善分税制的重点

完善转移支付制度的基本途径，首先是进一步明确转移支付的目标模式，而后通过增量与存量同时并举的微调方式向目标模式逼近，进一步推进省（区）以下转移支付制度的建立和完善。

【通俗理解：分税制怎么完善？】

核心问题：分税制还有啥问题，怎么改

【四大完善思路】

① 明确事权 = 谁管什么要清楚

② 规范收入划分 = 税怎么分要合理

③ 调整集权分权 = 收支划分要合理

④ 完善转移支付 = 钱怎么给要规范

【一句话记忆】

完善分税制 = "明事权+规范分税+收支合理+转移支付"

历年真题

2022年

[简答题] 国家预算原则。 答案： (1) 公开性：预算公之于众接受监督。(2) 可靠性：数据科学有据。(3) 完整性：一切收支纳入预算。(4) 统一性：统一科目口径。(5) 年度性：以预算年度为时间界限。

2019年

[简答题] 简述分级分税预算管理体制的基本内容。 答案： (1) 一级政权一级预算主体，自求平衡。(2) 划分各级政府职责和支出范围。(3) 收入实行分税制，中央居主导。(4) 建立转移支付制度。(5) 体制整体相对稳定。