第 2 章 财政支出规模与结构

本章核心问题：财政支出为什么不断增长？购买性支出与转移性支出有何区别？如何衡量财政支出的效益？

一、名词解释

1．购买性支出

按照经济性质分类，财政支出可以分为购买性支出和转移性支出。购买性支出是指政府购买商品和服务的开支，包括购买进行日常政务活动所需的或用于国家投资所需的商品和服务的支出，它体现的是政府的市场再分配活动。在财政支出中，购买性支出所占的比重越大，财政活动对生产和就业的直接影响就越大，通过财政所配置的资源的规模也就越大。购买性支出占较大比重的财政活动，执行资源配置的职能较强。

【通俗理解：政府去 shopping】

核心问题：政府花钱买东西 vs 政府送钱给人

【什么是购买性支出？】

通俗理解：政府去市场上买东西

特点：政府得到商品或服务，钱流向市场

【购买性 vs 转移性】

【一句话记忆】

购买性支出 = "政府去shopping" = 买东西、搞建设

2．转移性支出

按照经济性质分类，财政支出可以分为:

• 购买性支出
• 转移性支出

转移性支出指政府资金无偿的、单方面的转移。主要有补助支出、捐赠支出和债务利息支出，它体现的是政府的非市场性再分配活动。 在财政支出总额中，转移性支出所占的比重越大，财政活动对收入分配的直接影响就越大。转移性支出占较大比重的财政活动，执行收入分配的职能较强。

【通俗理解：政府发红包】

核心问题：政府送钱给人，不要求回报

【什么是转移性支出？】

通俗理解：政府发红包、送钱

特点：政府啥也没得到，钱直接给到个人

【购买性 vs 转移性对比】

【一句话记忆】

转移性支出 = "政府发红包" = 给人送钱，不求回报

3．政府采购制度

政府采购制度是指中央政府、地方政府及法律规定的其他实体以法定的方式向社会采购物资、工程或服务，并对采购过程进行监督管理的一种控制制度。它具有公开性、公正性、竞争性的特点，其中公平竞争是政府采购制度的基石。这一制度主要包括采购计划的制定和审批、采购程序的管理和监督、采购效果的审计和检查等。

【通俗理解：政府公开招标买东西】

核心问题：政府买东西，怎么才能不花冤枉钱？

【什么是政府采购？】

通俗理解：政府买东西要公开招标，不能想买谁的就买谁的

【三大特点】

【为什么需要政府采购？】

【一句话记忆】

政府采购 = "政府公开招标" = 透明、公正、竞争，防止腐败

4．成本—效益分析法

成本—效益分析法是指针对政府确定的建设目标，提出若干实现建设目标的方案，详列各种方案的全部预期成本和全部预期效益，通过分析比较，选择出最优的政府投资项目的一种分析方法。 成本—效益分析事实上包含了两个过程：

• 第一个过程是政府确定备选项目和备选方案；
• 第二个过程是政府选择方案和项目的过程

成本—效益分析法的运用，最关键的问题是如何确定项目的效益、成本和贴现率。在项目选择的过程中，一般的原则是选择支出既定情况下的净社会效益最大的项目。成本—效益分析方法往往运用于政府投资项目的评价。

【通俗理解：算账对比选方案】

核心问题：政府花钱搞项目，哪个更划算？

【什么是成本-效益分析？】

通俗理解：算一算投入多少、产出多少，选最划算的

【两个步骤】

第一步：列出方案

第二步：选最优的

【一句话记忆】

成本-效益分析 = "算账对比" = 投入多少、产出多少，选最划算的

5．最低费用选择法

最低费用选择法一般不用货币单位来计量备选的财政支出项目的社会效益，只计算每项备选项目的有形成本，并以成本最低为择优的标准。运用最低费用选择法时，首先要提出多种备选方案，计算出备选方案的有形费用，并按照费用的高低排出顺序，以供决策者选择。这种方法适用于事业单位的支出评价。

【通俗理解：效果一样，选最便宜的】

核心问题：目标相同，怎么花最少的钱？

【什么是最低费用选择法？】

通俗理解：效果差不多，选最便宜的

前提：各方案的效果差不多或难以衡量

【适用场景】

例子：

• ✅ 两种治疗方案效果差不多，选便宜的
• ❌ 修桥和修隧道，效果差别大，不能只看费用

【一句话记忆】

最低费用选择法 = "货比三家" = 效果一样，选最便宜的

6．公共定价法

公共定价法是指政府对公共企业生产的商品和服务的定价或政府对私人部门定价的管制。 公共定价法包括两个方面：

• 一是纯公共定价法，即政府直接制定自然垄断行业的价格；
• 二是管制定价或价格管制，即政府规定竞争性管制行业（如金融、农业、教育和保健等行业）的价格。

政府使用公共定价法，目的不仅在于提高整个社会资源的配置效率，而且更重要的是使这些物品和服务得到最有效的使用，提高财政支出的效率。公共定价法包括平均成本定价法、二部定价法和负荷定价法。

【通俗理解：政府定价格】

核心问题：有些东西不能随便定价，政府要管

【什么是公共定价？】

通俗理解：政府对某些商品和服务规定价格

**为什么？**这些行业要么垄断，要么关系民生，不能让企业随便定价。

【三种定价方法】

【为什么需要公共定价？】

【一句话记忆】

公共定价 = "政府管价格" = 水电气、公交车，不能随便涨价

二、简述题

1．简述财政支出按费用类别分类的基本内容。

按费用类别所做的分类，也就是按国家职能所做的分类。由于国家的职能包括经济管理职能和社会管理职能，财政支出据此可分为:

• 经济管理支出
• 社会管理支出

我国依据国家职能的划分，将财政支出区分为五大类：

• 经济建设费
• 社会文教费
• 国防费
• 行政管理费
• 其他支出。

按国家职能对财政支出分类，能够揭示国家执行了怎样一些职能以及侧重于哪些职能； 对一个国家的支出结构作时间序列分析，便能够揭示该国的国家职能发生了怎样的演变； 对若干国家在同一时期的支出结构作横向分析，则可以揭示各国国家职能的差别。

我国不论是改革开放前还是改革开放后，经济建设费都是最大的财政支出项目。但是，改革开放以来，经济建设费占财政支出的比重不断下降，而社会文教费、行政管理费所占比重一直在稳定上升。这说明国家的经济建设职能正在向社会管理职能转变。

【通俗理解：政府把钱花在哪儿？】

核心问题：政府的钱包，钱都花哪儿了？

【五大类财政支出】

【中国的变化趋势】

【一句话记忆】

财政支出结构 = "政府钱包怎么花" = 搞建设、办民生、保国防

2．简述政府采购制度如何提高财政支出效益。

政府采购制度是以公开招标、投标为主要方式选择供应商，从国内外市场上为政府部门或所属团体购买商品或服务的一种制度。它具有公开性、公正性、竞争性，其中公平竞争是政府采购制度的基石。 政府采购制度从三个层次上有利于财政支出效益的提高：

• （1）从财政部门自身的角度来看，政府采购制度有利于政府部门强化支出管理，硬化预算约束，在公开、公正、公平的竞争环境下，降低交易费用，提高财政资金的使用效率。

• （2）从政府部门的代理人角度来看，通过招标竞价方式，优中选优，具体的采购实体将尽可能地节约资金，提高所购买货物、工程和服务的质量，提高政府采购制度的实施效率。

• （3）从财政部门代理人与供应商之间的关系角度来看，由于政府采购制度引入了招标、投标的竞争机制，使得采购实体与供应商之间的“合谋”型博弈转化为“囚徒困境”型博弈，大大减少他们之间的共谋和腐败现象，

在很大程度上避免了供应商（厂商）和采购实体是最大利益者而国家是最大损失者问题。

【通俗理解：政府怎么买东西更划算？】

核心问题：政府花钱怎么不花冤枉钱？

【政府采购的三个好处】

① 对政府自己：管好钱袋子

② 对采购人员：优中选优

③ 对供应商：防止勾结

通俗理解：把"合谋"变成"囚徒困境"，谁也不敢搞猫腻。

【一句话记忆】

政府采购提效 = "公开招标+竞争" = 便宜、优质、防腐败

三、论述题

1．如何认识和调整我国目前的财政支出结构？

• （1）我国财政支出结构的现状

• ①财政支出结构是指各类财政支出占总支出的比重，也被称为财政支出构成。财政支出结构直接关系到政府动员社会资源的程度，财政支出结构对市场经济运行的影响可能比财政支出规模的影响更大。一国财政支出结构的现状及其变化，表明了该国政府正在履行的重点职能以及变化趋势。

• ②政府职能可以简化为两大类：

  • 经济管理职能
  • 社会管理职能 财政支出也就相应的形成了经济管理支出和社会管理支出。随着社会主义市场经济体制的确立，政府的经济管理职能逐渐弱化，社会管理职能日益加强。我国的财政支出结构也随之发生变化，经济建设支出占财政支出总额的比重下降。

• ③我国经济建设支出下降的原因 改革开放以来，我国经济建设支出下降的原因有二个：

  • 一是流动资金支出下降
  • 二是基本建设支出下降。

• ④社会管理支出增长中的合理与不合理因素：

  • ①社会文教费的增长是合理的；
  • ②行政管理费的增长不尽合理；
  • ③行政支出内部结构发生不合理变化，主要表现在个人经费增长快于公用经费增长。

• （2）财政支出结构的调整

  • ①我国目前的财政支出结构不尽合理 判断一国财政支出结构是否合理，至少应从两个方面来分析：

    • 一是该国所处的经济发展阶段以及在该阶段政府所追求的主要经济政策目标，
    • 二是财政支出各项目间的相对增长速度。 具体而言，我国处于社会主义初级阶段，经济增长无疑是政府追求的主要经济政策目标，而从财政支出角度来看，实现可持续经济增长的主要财政政策工具是财政投资。可是，十余年来，财政投资的规模虽然增加了，但所占比重在不断下降，这种趋势必将抑制经济的快速增长。在财政支出总额中，消费性支出的比重过大，而且增长速度大大超过生产性支出的增长速度。

  • ②优化财政支出结构的基本思路 优化财政支出结构的基本思路是：

    • 一方面，按照社会公共需要的先后次序，合理界定财政支出范围；
    • 另一方面，根据当前的经济政策目标，在增量支出中逐步调整和理顺生产性支出与消费性支出的比例关系。

    在调整财政支出结构过程中，在适当提高财政投资支出比重的同时，重点应放在控制消费性支出的快速增长上。而控制消费性支出过快增长的主要措施是在明确政府职能的前提下，精简机构，控制行政机关人员，削减消费性支出。

【通俗理解：政府花钱要合理】

核心问题：政府的钱，怎么花才合理？

【现状：钱花哪儿了？】

【问题：行政支出增长太快】

【怎么办？】

【一句话记忆】

调整支出结构 = "少花钱养人，多花做事" = 压行政，保民生

2．试述财政支出规模增长趋势的理论解释。

财政支出增长似乎是市场经济国家经济发展中的一条规律。社会主义国家的财政支出占 GDP 的比率在改革以前呈现了扩张的趋势；改革时期财政支出比率有所下降，是因为政府在尽力摆脱包得过多、统得过死的情况。一旦经济体制迈上市场经济的运行轨道并达到一定阶段以后，上述下降趋势理应逆转，改革支出财政支出比率下降的趋势可能会在某一时期中止，转而趋于回升，并达到适度水平而相对停滞。 目前为止，理论界关于财政支出规模增长趋势的理论解释有以下四种：

• （1）政府活动扩张论 政府活动扩张论也被称为“瓦格纳法则”。 瓦格纳法则可以表述为：随着人均收入的提高，财政支出的相对规模也随之提高。 德国经济学家瓦格纳认为，现代工业的发展会引起社会进步，社会进步必然导致国家活动的增长。他把导致政府支出增长的因素分为政治因素和经济因素。所谓政治因素，是指随着经济的工业化，正在扩张的市场与这些市场中的当事人之间的关系会更加复杂，市场关系的复杂化引起了对商业法律和契约的需要，并要求建立司法组织执行这些法律，这样就需要把更多的资源用于提供治安和法律设施。所谓经济因素，则是指工业的发展推动了都市化的进程，人口的居住将密集化，由此将产生拥挤等外部性问题，也需要政府进行管理与调节。

【通俗理解：政府花钱为啥越来越多？】

核心问题：财政支出为什么只增不减？

【理论一：政府活动扩张论 = 瓦格纳法则】

核心观点：越富裕，政府花钱越多

通俗理解：日子好了，事情多了，政府要管的事情也多了。

【理论二：梯度渐进增长论 = 内外因素论】

核心观点：平时慢慢涨，碰到战争就猛涨，涨上去下不来

通俗理解：平时慢慢涨，打仗猛涨，涨上去就不降了。

【理论三：经济发展阶段论 = 不同阶段重点不同】

通俗理解：穷时搞基建，富了搞福利。

【理论四：官僚行为增长论 = 官员想扩大地盘】

核心观点：官僚追求机构最大化

通俗理解：当官的都想管更多事、要更多钱、用更多人。

【总结：四种理论】

【一句话记忆】

财政支出增长 = "越发达花钱越多" + "战争猛涨不降" + "穷基建富福利" + "官员想扩权"

• （2）梯度渐进增长论

梯度渐进增长论也被称为“内外因素论”。英国经济学家皮库克与威斯曼提出了导致公共支出增长的内在因素与外在因素，并认为外在因素是说明公共支出增长超过 GDP 增长速度的主要原因。在正常条件下，经济发展，收入水平上升，以不变的税率所征得的税收也会上升，于是，政府支出上升会与 GDP 上升成线性关系。这是内在因素作用的结果。但一旦发生了外部冲突，比如战争，政府会被迫提高税率，而公众在危急时期也会接受税率提高，即税收容忍度提高了；同时，此时产生所谓“替代效应”，即在危急时期，公共支出会替代私人支出，公共支出的比重增加。但在危急时期过去以后，公共支出并不会退回到上升之前的水平。一般情况是，一个国家在结束战争之后，总有大量的国债，公共支出会持续很高。

• （3）经济发展阶段论

美国经济学家马斯格雷夫和罗斯托利用经济发展阶段论来解释公共支出增长的原因。他们认为，在经济发展的早期阶段，政府投资在社会总投资中占有较高的比重，公共部门为经济发展提供社会基础设施，如道路、运输系统、环境卫生系统、法律与秩序、健康与教育以及其他用于人力资本的投资等等。在发展的中期阶段，政府投资还应继续进行，但这时政府投资只是对私人投资的补充。一旦经济达到成熟阶段，公共支出将从基础设施支出转向不断增加的教育、保健与福利服务的支出，且这方面的支出增长将大大超过其他方面支出的增长，也会快于GDP 的增长速度，导致财政支出规模膨胀。

• （4）官僚行为增长论

按照公共选择理论的观点，官僚是指负责执行通过政治制度做出的集体选择的代理人集团，或更明确地说是指负责政府提供服务的部门。 美国经济学家尼斯克南认为，和理性经济人的自利性特征类似，官僚以追求机构最大化为目标；机构规模越大，官僚们的权力越大。正因为官僚机构以机构规模最大化作为目标，导致财政支出规模不断扩大，甚至财政支出规模增长超出了共用品最优产出水平所需要的支出水平。此外，由于官僚机构通常拥有提供共用品的垄断权。在很多情况下，他们掌握着特殊信息，这就使其能让政治家们相信他们确定的产出水平的社会收益比较高，从而实现预算规模最大化的产出。又由于交易成本很高，拨款机构很难控制官僚行为。因此，官僚机构通常以两种方式扩大其预算规模。 - 第一，他们千方百计让政府相信他们确定的产出水平是必要的。 - 第二，利用低效率的生产技术来增加生产既定的产出量所必需的投入量（增加预算、附加福利、工作保障，减少工作负荷），这时的效率损失不是源于官僚服务的过度提供，而是由投入的滥用所致。

由此可见，官僚行为从产出和投入两个方面迫使财政支出规模不断膨胀。